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　　城鎮(zhèn)化建設調(diào)研報告(一)

一、當前規(guī)劃中存在的現(xiàn)象和問題

1、規(guī)劃編制脫離發(fā)展實際

規(guī)劃編制不考慮當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展階段和趨勢、歷史文化以及資源環(huán)境承載力等基礎和約束條件，在發(fā)展目標制定、參照標準選取、產(chǎn)業(yè)選擇、基礎設施建設等方面脫離當?shù)匕l(fā)展實際。

特別是一些規(guī)劃對人口規(guī)模、用地規(guī)模一味求大，而不考慮當?shù)厝丝诨鶖?shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等情況，導致規(guī)劃人口規(guī)模無法實現(xiàn)，造成按規(guī)劃配置的基礎設施等極大浪費。

例如西部某省會城市提出規(guī)劃建設3個新區(qū)(規(guī)劃人口總計700萬，規(guī)劃用地總面積為860平方公里)和5個新城(規(guī)劃人口總計280萬，規(guī)劃用地總面積為407平方公里)，新區(qū)新城總規(guī)劃建設總面積達1267平方公里，而2011年該市建成區(qū)面積僅162平方公里，總人口439萬。

2、規(guī)劃過度追求標新立異

一些規(guī)劃單位在規(guī)劃編制中，投地方政府領導所好，以概念為噱頭，試圖通過吸引眼球的各種視覺效應來打動地方政府，助長了當前規(guī)劃過度追求標新立異，貪大求洋，復古仿古的風氣。

據(jù)不完全統(tǒng)計，類似“國際大都市”、“森林城市”、“花園城市”、“田園城市”等城市概念達40余種。諸如“東方日內(nèi)瓦”、“東方迪拜”、“重回明朝”等口號層出不窮，盲目崇洋媚外，簡單跟風造古城。

例如，山西某市為恢復古城，政府投入數(shù)百億元，而該市財政收入僅有六七十億元，城市政府為此負債上百億元。

3、規(guī)劃為形象工程提供依據(jù)

目前城市發(fā)展建設中普遍存在的形象工程問題，如新城新區(qū)、CBD(中央商務區(qū))、生態(tài)城、樓堂館所等，過多追求“高、新、奇”，馬路公園廣場過多追求“寬、大、洋”，規(guī)劃為這些形象工程浪費土地、浪費資金提供了合法依據(jù)。

例如山東某市規(guī)劃建成由10條機動車道、2條非機動車道、1條中心綠化隔離帶、2條小綠化隔離帶、2條外側綠化帶組成的超寬大道，最寬處達102米，占地千余畝。又如，某市城區(qū)人口90多萬，重金聘請國際知名規(guī)劃大師，耗資近30億元規(guī)劃建設占地405畝的市民文化藝術中心。

4、規(guī)劃本身成為形象工程

一些規(guī)劃過多關注水系景觀、重點工程、重大項目等容易滋生形象工程的內(nèi)容。一些規(guī)劃成果存在過度包裝、華而不實的問題。本應突出規(guī)劃展示功能的規(guī)劃館也呈現(xiàn)出超標準、超豪華的態(tài)勢，各地競相攀比，地級市規(guī)劃館耗費上億、縣蟲劃館投資幾千萬已是常態(tài)。

這些規(guī)劃館大都是政府投資，維護運營費用高，且成本投入和社會收益極不相稱。例如，某中部經(jīng)濟欠發(fā)達城市投資1.3億元建成1.88萬平米的規(guī)劃館。

二、主要原因

1、規(guī)劃思維方式仍停留在計劃經(jīng)濟時代

發(fā)展規(guī)劃的目標和內(nèi)容與上級規(guī)劃基本雷同

忽視了地方發(fā)展特點、階段和水平，在指標上比照上級指標來確定地方發(fā)展指標，在產(chǎn)業(yè)選擇上盲目跟風，一哄而起，造成產(chǎn)能過剩。

例如，某省“十二五”規(guī)劃中設定了10%的GDP增長目標，省內(nèi)13個地市設定的指標除一個地級市與全省目標相同外，其他全部高于全省目標。

又如，國家提出發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，某省11個地市有10個提出要把光伏產(chǎn)業(yè)作為優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。

空間規(guī)劃多考慮布局不考慮成本

用計劃經(jīng)濟思維方式來配置空間資源，多考慮政府投資的道路、建筑、公共場所等硬件設施的建設和布局;偏重于工程技術設計，不考慮發(fā)展階段，不考慮投入產(chǎn)出等經(jīng)濟社會效益問題，追求過度超前，導致規(guī)劃建設與經(jīng)濟發(fā)展水平不相一致;側重于物質(zhì)空間建設，對人的重視不夠。

2、規(guī)劃編制主體對利益的追求

規(guī)劃編制主體的市場行為越來越嚴重

當前規(guī)劃編制機構多為有自身經(jīng)濟利益訴求的企事業(yè)單位，同時還面臨著激烈的市場競爭，使得很多規(guī)劃機構為了效益最大化，不僅盲從地方長官意志，甚至推波助瀾。

這與目前實行的以規(guī)劃面積和人口規(guī)模為依據(jù)的收費制度不無關系，規(guī)劃編制機構和希望“以地生財”、彰顯政績的地方政府在盲目做大城市規(guī)模上達成了默契。

3、規(guī)劃資質(zhì)壟斷和規(guī)劃學科封閉

一些規(guī)劃機構代表了各自主管部門的利益，相互交叉銜接少。有些部門通過規(guī)劃機構的資質(zhì)管理，抬高了準入門檻，形成壟斷。同時造成規(guī)劃學科單一，形成了一個個封閉的學科話語圈。容不得外界提出批評和質(zhì)疑，一旦有人提出質(zhì)疑，或者把責任推給政府，或者指責別人外行，更遑論公眾參與規(guī)劃了。

4、規(guī)劃專家評審流于形式

規(guī)劃成果的審查有很多方面，這里只講規(guī)劃評審中的問題。規(guī)劃理應由地方和專家共同來評定。

現(xiàn)實中，只要是地方?jīng)]有意見，規(guī)劃評審也就變成“走程序”，規(guī)劃方案大多都能通過評審，專家的意見作用沒有發(fā)揮。規(guī)劃評審會逐漸演變成一種公共關系平臺。

一些評審專家由規(guī)劃編制機構邀請，自然存在說好話的現(xiàn)象;大多參與評審的專家既是裁判員又是運動員，自身也從事規(guī)劃工作，要與地方建立良好的合作關系，不敢也不愿得罪地方;參與評審都有專家費，存在“拿人手短，吃人嘴軟”的問題。

另外，規(guī)劃評審會的專家構成過于單一，同行之間的評審造成大家一團和氣、誰也不愿得罪誰，同時也不利于從綜合性的角度審查規(guī)劃中存在的問題。

5、規(guī)劃決策機制和責任追究機制不健全

地方政府和規(guī)劃編制機構之間的關系沒有理順

目前規(guī)劃決策權在地方政府，而編制機構只有建議權，容易導致規(guī)劃編制主體在規(guī)劃編制中盲從于領導意愿，使規(guī)劃成為某些領導盲目決策的工具。

多年來對規(guī)劃本身的問題沒有引起重視，對規(guī)劃領域產(chǎn)生的諸多亂象沒有從規(guī)劃自身找問題，沒有建立相應的責任追究機制。幾乎沒有規(guī)劃機構或個人因其所編制的規(guī)劃造成嚴重浪費或重大經(jīng)濟后果，而承擔過相應的經(jīng)濟責任或法律責任。

　　城鎮(zhèn)化建設調(diào)研報告(二)

建立科學規(guī)劃的政策建議

當前正值城鎮(zhèn)化的關鍵時期，從中央到地方，各級政府越來越重視規(guī)劃的作用，因此規(guī)劃本身的好壞已經(jīng)成為影響城鎮(zhèn)化成敗的重要因素。

我們認為，推進城鎮(zhèn)化的各項改革，調(diào)整規(guī)劃利益機制，糾正規(guī)劃體制中的各種不正之風，已是當務之急。我們建議：

1、提高認識，轉變觀念，加強對規(guī)劃問題的研究和科學引導

樹立科學規(guī)劃理念

要重視調(diào)查研究，摸清地方發(fā)展情況，規(guī)劃既要符合地方發(fā)展實際又要體現(xiàn)地方特色。

要尊重城市發(fā)展規(guī)律，尊重經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，多一點常規(guī)發(fā)展，少一點跨越式發(fā)展。

要扭轉計劃經(jīng)濟思維模式，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的規(guī)劃體制，發(fā)揮 ……此處隱藏1982個字……做好新農(nóng)村建設示點工作，統(tǒng)一規(guī)劃，人畜分離，創(chuàng)建整潔、優(yōu)美的農(nóng)村環(huán)境。

　　城鎮(zhèn)化建設調(diào)研報告(四)

我們檢索了12個省各城市的政府工作報告、文件、規(guī)劃和新聞報道等，涉及地級以上城市共156個，其中提出新城新區(qū)建設的有145個，占92.9%。12個省會城市全部提出要推進新城新區(qū)建設，共規(guī)劃建設了55個新城新區(qū)，其中沈陽要建設13個新城新區(qū)，武漢也規(guī)劃了11個新城新區(qū)。

在144個地級城市中，有133個地級城市提出要建設新城新區(qū)，占92.4%，共規(guī)劃建設了200個新城新區(qū)，平均每個地級市提出建設1.5個新城新區(qū)。

在我們檢索的161個縣級城市中，提出新城新區(qū)建設的有67個，占41.6%。大多數(shù)城市已經(jīng)將新城新區(qū)建設付諸于行動，并非僅僅存在于規(guī)劃。

2、新城新區(qū)規(guī)劃面積和人口普遍超越現(xiàn)實。

在地級以上城市規(guī)劃建設的255個新城新區(qū)中，公布規(guī)劃建設用地面積的共有96個，公布的建設用地面積共計6105平方公里，平均每個新城新區(qū)規(guī)劃建設用地面積為63.6平方公里。

根據(jù)《2012年中國城市統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，抽查的12省平均每個地級市建成區(qū)面積為115平方公里，也就是平均每個規(guī)劃中的新城面積相當于現(xiàn)有城市面積一半多，有的城市還規(guī)劃了多個新城。

比如貴陽城市規(guī)劃中，提出建設3個新區(qū)，規(guī)劃建設面積為860平方公里，其中貴安新區(qū)規(guī)劃建設面積達500平方公里。5個新城的規(guī)劃建設面積為407平方公里，新城新區(qū)規(guī)劃建設總面積達1267平方公里，而2011年貴陽市建成區(qū)面積僅162平方公里，考慮到貴安新區(qū)部分涉及到安順，即使貴陽安順兩個市建成區(qū)面積合計也僅198平方公里，相當于要增加6個貴陽和安順。

在145個規(guī)劃建設新城新區(qū)的地級以上城市中，共有121個城市全部或者部分公布了新城新區(qū)的規(guī)劃人口，合計9672萬人，平均每個城市新城新區(qū)規(guī)劃人口為80萬，而根據(jù)《2011年中國城市建設統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，抽查的12省平均每個地級市城區(qū)人口88.4萬，規(guī)劃的新城新區(qū)人口基本相當于現(xiàn)有城市人口。

3、地方政府把新城新區(qū)建設作為城鎮(zhèn)化的抓手和突破口。

中央城鎮(zhèn)化政策的出發(fā)點在于解決人口城鎮(zhèn)化問題，但一到地方，城鎮(zhèn)化往往被理解成城鎮(zhèn)建設。

比如廣東省在2012年提出要支持粵東西北地級市城區(qū)擴容提質(zhì)、聚集發(fā)展、率先崛起，并且從省級層面提出了12個新城新區(qū)，在省政府的直接刺激下，地級市的熱情被高度調(diào)動起來，云浮、惠州、茂名等城市啟動了新城新區(qū)建設和規(guī)劃，并將新城新區(qū)建設寫入政府工作報告，作為2013年的重點工作來抓; 韶關市通過對新城戰(zhàn)略規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃進行整合，進一步拉大新城框架，將規(guī)劃面積從37平方公里，調(diào)整為60平方公里。

遼寧省發(fā)文在以沈陽為核心、7個地級市組成的沈陽經(jīng)濟區(qū)推動新城新市鎮(zhèn)建設，提出了25個新城建設的目標。

河北省將北戴河新區(qū)、唐山灣生態(tài)城和黃驊新城寫入了河北沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃中。貴州省提出2013年全省要啟動100個城市綜合體建設，實現(xiàn)縣級全覆蓋。

4、新城新區(qū)規(guī)劃標準高，投資規(guī)模大。

在各地有關新城新區(qū)的文件規(guī)劃中，一般都提了較高的建設標準，生態(tài)城、智慧城、科技城、現(xiàn)代城等比比皆是，建設配置標準大多豎內(nèi)和國際領先標準。

比如廣州南沙新區(qū)提出陸地綠化率不低于60%，各方面的硬件設施都是按照國際最先進水平進行配備。

河北唐山、陜西西安、江西九江等諸多城市也規(guī)劃建設各類高端生態(tài)城。高標準的規(guī)劃建設也需要地方政府進行大規(guī)模投資配套，廣州市2013年計劃在南沙新區(qū)安排220億投資，唐山南湖生態(tài)城2010年完成投資180億，2011年完成投資200億，陜西安康月亮河生態(tài)蟲劃總投資在147.8億元，作為縣級市的江西省豐城市新城區(qū)也規(guī)劃投資160億等，新城建設儼然演變成為地方政府拉動投資的手段。

　　城鎮(zhèn)化建設調(diào)研報告(五)

為新城建設不是不可以搞，但是要遵循規(guī)律，要走集約型發(fā)展道路。目前的新城模式則存在以下幾個問題：

1

過多過大過濫，在競爭條件下很難實現(xiàn)規(guī)劃目標。

我國城鎮(zhèn)發(fā)展和前三十年的區(qū)別是，城鎮(zhèn)之間招商引資競爭愈演愈烈。在競爭的格局下，有限的投資主體不可能集中到某個新區(qū)，投資的分散很難使新區(qū)達到期望規(guī)模。全國目前所有開發(fā)區(qū)和新區(qū)都面臨這個難題。

2

標準過高，沒有那么多可支撐的高素質(zhì)產(chǎn)業(yè)和高素質(zhì)人口。

中國人才短缺是一個不爭的事實，同理高水準和高端的投資也一樣面臨著短缺，因此也無法吸引這么多以高端作為門面的產(chǎn)業(yè)和人口進入。而從各新區(qū)規(guī)劃上看，空間大多是留給富人的，高標準的新城新區(qū)規(guī)劃沒有提供適宜中低收入人口和外來農(nóng)村人口進城居住生活的空間。如此下去，新城新區(qū)集聚人口目標必將難以實現(xiàn)。

3

政府財政壓力增加，風險逐漸顯化。

大部分新蟲劃都確定了浩大的投資規(guī)模，寄希望于未來通過新城開發(fā)的土地出讓金償還。但是“遍地開花”的新城新區(qū)建設，一旦開發(fā)主體不到位，地方政府必須面臨投資風險問題。目前一些城市出現(xiàn)的債務問題、投資浪費問題和新的債務風險問題已經(jīng)顯現(xiàn)，沒有人承擔責任。

4

新城新區(qū)建設沖淡了中央城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的初始目標。

各地熱衷于新城新區(qū)建設，大搞所謂的“城市綜合體”，說明地方政府在理解中央城鎮(zhèn)化政策上出現(xiàn)了嚴重的偏差，很有可能影響到未來城鎮(zhèn)化有關政策的落實，特別是針對農(nóng)民工市民化問題、城市發(fā)展模式轉變等問題。社會上對地方的作法反響也十分強烈，擔心是又一輪“城鎮(zhèn)化投資大躍進”。如果不及時規(guī)范和引導，也必定造成社會的不良反響，加劇大拆大建所引發(fā)的社會矛盾。

幾點建議

隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，城鎮(zhèn)工作重要性日益凸顯。但是，如何遵循城市和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，規(guī)劃城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，制定相應政策，顯然頂層設計明顯滯后。

我們建議：

——重新研討城鎮(zhèn)化政策的設計，明確改革的思路，規(guī)范地方政府行為，引導城鎮(zhèn)發(fā)展重點解決人的問題和城鎮(zhèn)發(fā)展模式問題。

——要對各地的新城新區(qū)建設和規(guī)劃，組織綜合類的專家隊伍進行調(diào)查，提出意見，統(tǒng)一清理。

——要充分發(fā)揮市場配置資源的作用，切忌行政推動。特別是要防止政府的一把手主觀拍腦袋的決策。

——要建立約束機制，通過制度建設和責任追究機制，規(guī)范政府決策者的行為。

——中央和各地政府，要按照新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，精心打造一批試點，總結經(jīng)驗，加以推廣。

——要加強對城鎮(zhèn)政府負責人在城鎮(zhèn)管理方面的培訓，提高對經(jīng)濟規(guī)律、市場規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律的認識。

——要加強宣傳和引導，推廣正面典型，介紹好的國內(nèi)和國際經(jīng)驗，通過各種形式，形成示范效應。

——適時召開城鎮(zhèn)化工作會議，明確中央的城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)發(fā)展的工作方針，要求地方認真理解，貫徹落實。

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